Эссе на тему: "Локальные нормативные акты"

Локальные нормативные акты
в системе управления и функционирования организации
Система функционирования и управления организаций, как государственного, так и коммерческого сектора, составляет одну из главных основ жизни общества. Поэтому российским гражданам так важно понимать, что лежит в основе системы управления России, как организована и разумна данная система, на каких правовых основах она базируется.
Одной из главных характеристик управления является его системность. Согласно Конституции Российской Федерации, система правовых актов представляет собой сложную, иерархическую структуру, главенствующее положение в которой занимает свод основных законов. Конституция как раз и задает «ориентиры», устанавливает порядок следования законодательным актам, выполнение которых обязательно как для самих граждан, так и для организаций, с их системой управления. Одними из самых важных ориентиров является соблюдение прав человека, а также необходимость заботиться о сохранности окружающей среды, создании безопасных условий труда и т. д. [1].
В свою очередь, локальные (внутриорганизационные) акты, являясь конечным звеном «цепочки» нормативных документов и всей системы управления, придают конкретику соблюдения правовых норм в отдельной, реально существующей организации, учитывая и, если нужно, поясняя все положения «вышестоящих» законодательных актов.
Попробуем обосновать все положения приведенного выше утверждения, подкрепив их фактами и результатами анализа. В первую очередь, следует установить факт взаимодействия и согласованности действия всех элементов системы управления, от высших до низших звеньев. Для этого требуется уточнить смысл самого понятия «система», а также тесно связанное с ним понятие «системность».
Системность, как таковая, есть форма существования материи, связанная с качеством результативности человеческой деятельности в какой-либо области. Основным признаком системности является структурированность однородных элементов, а также взаимосвязь частей системы, их подчиненность определенной цели. Иными словами, цементирующей силой, соединяющие все компоненты в единое целое, становится практический смысл их существования, те роли, которые они играют в цепи других элементов, задачи, выполняемые структурными элементами системы в тесном взаимодействии для реализации единой, стратегической цели, которую преследует вся система.
Правовые акты разнообразны как с позиции субъектов их принятия и сфер действия, так и в связи с содержанием в них публичных и частных интересов [2, с. 5]. Если публичные интересы – это интересы общества и государственные интересы, интересы регионов и муниципалитетов, то более частные интересы – это интересы конкретной организации, ее владельцев и работников.
Итак, система управления организацией в Российской Федерации подчиняется действию целого комплекса законов:
федеральных, определяющих необходимость соблюдения основополагающих принципов в отдельной области деятельности, таких, как ФЗ «Закон об образовании в РФ», «Закон об охране окружающей среды», «Трудовой кодекс РФ», «Об основах охраны здоровья граждан в РФ», «Закон об участии работников в управлении организацией» и многие другие;
региональных, которые закрепляют действие федеральных законов в условиях определенного региона и устанавливают дополнительные требования к их выполнению в каком-либо регионе;
муниципальные, конкретизирующие положения всех «вышестоящих», распространение которых устанавливается в рамках города или городского поселения;
локальные нормативные акты организации, создаваемые в целях управления отдельной организацией.
По мнению ученого Ю.А. Тихомирова, «локальные правовые акты занимают особое место в структуре действующих в стране правовых регуляторов. Фактически, находясь на одной из нижних ступеней иерархической лестницы юридических документов, именно они способствуют достижению оптимального баланса между централизованным и децентрализованным управлением» [2, с. 7]. Это высказывание говорит о важности и необходимости применения локальных нормативных актов в деятельности любой организации.
Если говорить о балансе интересов, то основным назначением управления любой организацией является достижение эффективности ее деятельности, а значит, качественного выполнения обязанностей всеми сотрудниками, их успешного взаимодействия, сохранения принципов работы организации, отношений ее с внешней средой и многих других процессов.
Рассмотрим взаимозависимость всех вышеназванных структурных элементов друг с другом, их подчиненность единой системе и включение в системные процессы управления организацией, с точки зрения выработки локальной нормативной документации. Как уже было сказано, эффективное управление на любом: государственном или региональном, местном или локальном уровне, представляет собой систему. Различные элементы системы необходимо регулировать, на что и направлены законодательные акты. В деятельности организации, где пересекаются различные интересы и взаимодействуют отдельные стороны: работники и сотрудники, внешняя и внутренняя среда, социальные и коммерческие интересы – также необходимо управлять всеми структурными элементами с помощью локальной нормативной документации.
Следовательно, «понимание системы управления организацией строится на определении управления организации как процесса установления, регулирования и развития самоорганизованного поведения отдельных индивидов и их групп, образующих организацию как единое целое» [3].
Таким образом, целесообразно будет рассмотреть элементы деятельности организации и комплекс направленных на их регулирование нормативных актов. Эта система включает определенные уровни, в зависимости от того, какие интересы представлены в нормативных актах: общественные интересы или частные, отдельных лиц или всей организации, в целом. Также на всех уровнях система локальной (внутренней) документации не может существовать отдельно от общегосударственной законодательной системы. Исследователи выделяют следующие уровни (направления), которые должны быть закреплены нормативными документами, с целью эффективной деятельности организации:
взаимоотношения работодателя и сотрудников, соблюдение норм и правил труда;
отношения с внешней средой – заказчиками, партнерами, субъектами деятельности (например, в государственных организациях);
сущность самой организации и цели, задачи, идеи, на которые направлена ее деятельность;
структура организации и бизнес-процессов, лежащих в ее основе;
эффективность деятельности организации, достижение результатов деятельности;
требования надзорных и контрольных государственных органов;
процессы реализации проектов и соблюдения принципов функционирования;
планирование работы и порядка действий;
определение критериев достижения целей и реализации задач [4].
Мы постарались выделить основные уровни (направления), на которые указывают современные исследователи в области менеджмента организации. Именно эти находят отражение в локальных нормативных актах. Иногда они могут отражать и те, и другие направления. Так, устав организации, как основной нормативный документ, определяет не только смысл существования организации, но и отчасти структуру (должности руководителей, в частности, отношения между собственником и работниками). А приказы и распоряжения могут касаться и эффективности деятельности, и соблюдения норм и правил труда.
Перечислим все основные виды локальных нормативных документов:
Устав организации;
Положения об управленческой и организационной структурах;
Приказы и распоряжения;
Индивидуальный трудовой договор и Коллективный трудовой договор (в крупных организациях); штатное расписание и должностные инструкции (утвержденные приказами);
Регламенты и правила;
Формы документов;
планы, графики (утвержденные приказами);
соглашения о сотрудничестве (партнерские соглашения).
Некоторые из перечисленных документов могут быть отнесены к локальным нормативным актам лишь вместе с приказом руководителя организации или начальника подразделения, однако целесообразно рассмотреть их, чтобы понять действие всей системы, в соответствии с ранее указанными уровнями (направлениями).
По единому принципу строится система нормативных актов для любой организации. Однако в государственной организации, к примеру, меньше заметно влияние коммерческих интересов, так как оплату работников, финансирование деятельности производят из бюджета регионального или муниципального уровня, приоритеты в деятельности расставлены четко и ясно. Все локальные нормативные акты регламентируют порядок деятельности самой организации, проведения мероприятий, реализации проекта. Планирование в государственной организации строится в строгом согласовании всех действий с вышестоящими организациями.
Например, вертикально-интегрированная структура управления, применительно к системам здравоохранения, общего образования, государственной службы и т. п., в прошлом часто подвергалась критике, в силу своей иерархичности, проявлений бюрократизма в решении проблем. Однако в наши дни происходит модернизация системы российского образования, которая заключается в переходе к принципам государственно-общественного управления образованием, что означает более демократичный подход к общему образованию, участие социума в обсуждении ключевых вопросов общего образования и путей его развития. Поэтому локальная нормативная документация играет все более значительную роль в регулировании процессов деятельности конкретной организации. При этом главенствующей остается роль основных законов Конституции РФ, федеральных законов и т. д. [5]
Например, система управления российским образованием регламентируется целым рядом документов, чье действие распространяется как на всю систему в целом, так и на ее уровни в отдельности. Выполнение всего комплекса законодательных актов обязаны обеспечивать не только централизованно федеральные органы, но и самостоятельно – образовательные организации, а также в индивидуальном порядке – все субъекты образовательных отношений.
Приведем пример:
Методическими рекомендациями по проектированию дополнительных общеразвивающих программ (письмо Министерство образования и науки Российской Федерации Минобрнауки России от 18.11.2015 № 09-3242 устанавливается порядок разработки дополнительных общеразвивающих программ: издание соответствующего локального нормативного акта организации, соблюдение общих принципов проектирования и реализации, а также предоставляются образцы оформления и структурного формирования программ.
Дополнительные общеразвивающие (и предпрофессиональные) программы разрабатываются и реализуются в условиях учреждения дополнительно образования на основе ФГОС. В этих целях готовится и издается локальный нормативный акт соответствующей организации [6].
Таким образом, локальный нормативный акт в организации образования или здравоохранения, социальной службы или другой, подобной деятельности, имеет функцию уточнения, ознакомления, а также утверждения принципов самоуправления, в области федерального законодательства, соблюдением которого руководствуется любая государственная или муниципальная бюджетная организация.
В коммерческой организации, как уже было сказано, вступают в действие другие законы – рынка, экономические инструменты регулирования. При этом никто не отменяет для бизнес-организаций действие общего для всех федерального законодательства: например, Трудового кодекса Российской Федерации. В соответствии со статьей 8 ТК РФ, регламентируется определенный набор локальных нормативных актов в сфере трудоустройства и организации труда работников. Здесь же приводится определение локальных нормативных актов:
Локальные нормативные акты — это акты (документы), содержащие нормы трудового права, принимаемые работодателем в установленном порядке и в пределах своей компетенции в соответствии с трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами [7].
Называются определенные для ведения деятельности организации локальные нормативные акты:
Штатное расписание (Форма Т-3);
Правила внутреннего трудового распорядка;
Положение о защите персональных данных;
Программа вводного инструктажа [8].
Список необходимых документов дополняется дополнительными, в соответствии с другими статьями Кодекса.
Например, законодательно разработаны и указаны в трудовом кодексе такие документы, которые желательно иметь организации с высоким уровнем культуры труда, такие как:
Кодекс деловой этики;
Корпоративный кодекс;
Положение о персонале организации;
Положение об оплате труда и материальном стимулировании сотрудников и т. п.
В рамках внутреннего контроля и соблюдении норм деятельности организации издаются приказы и распоряжения администрации, например, Приказ генерального директора о распорядке дня; Распоряжение о поощрении работников и др.
В настоящий момент в среде юристов и экономистов продолжается дискуссия о правовом статусе локальных (внутренних) актов. Многие исследователи соглашаются с тем, что нормативные акты организации не носят правового характера, то есть не устанавливают требований законодательства в отношении самих соблюдений прав работников или деятельности организации. К тому же, «нередко можно наблюдать, как в организации утверждаются одни правила и процедуры, а действительными являются либо другие, либо те же правила, но в состоянии, имеющем серьезные отличия от тех, что приняты к действию» [3].
В пользу правового характера локальной документации говорит и тот факт, что «правовой акт имеет формальную определённость и особую структуру» [9]. Все локальные нормативные акты вызваны необходимостью формализовать взаимодействие или отношения в определенном направлении деятельности организации и создаются по определенной форме.
В то же время многие исследователи утверждают необходимость создания нормативно-правовой базы организации, в целях регулирования всех процессов. Не только трудовые отношения, но и иерархия полномочий, регламент работы, четкость соблюдения бизнес-процессов, соблюдение сроков выполнения работ и другие процедуры нуждаются в управлении. О совершенствовании системы управления свидетельствует и тот факт, насколько строго соблюдаются все условия, определенные документами внешнего характера: коммерческими договорами, соглашениями о партнерских отношениях. Обязательность же выполнения поставленных условий, оптимальный порядок их выполнения в условиях организации устанавливают локальные нормативные акты.
Таким образом, в системе правовых отношений одним из необходимых условий действенности всей системы управления организацией является локальная нормативно-правовая база. Ее разрабатывает сама организация, в лице администрации и управленческого аппарата, чтобы конкретизировать, оптимизировать, регламентировать собственную систему управления.
Современное общество возлагает ответственность за соблюдение законов на специально разработанный обществом социальный институт. Однако в условиях организации, со своей системой связей и норм необходимо организовать управление всеми процессами, которые соответствуют основным потребностям общества и предъявляемым требованиям.
Действительно, «право создаётся и обеспечивается государством, проявляя тем самым не столько волевой характер, сколько государственно-властный. Но для того, чтобы государственная власть действовала в рамках правовых принципов и обеспечивала законность, демократизм, справедливость, необходима чёткая правовая регламентация регулирования общественных отношений» [10]. Именно локальные нормативные акты призваны урегулировать эти отношения, чтобы избежать противоречивости толкования основных законов, оптимизировать их действие в условиях отдельной организации. Наличие и разработанность внутренней документации свидетельствует об уровне управленческой культуры и подтверждает гарантию соблюдения всех норм и требований не только в отношении работников, но и учредителей, владельцев бизнеса, партнерских отношений и обязательств перед клиентами.
Список литературы
«Конституция Российской Федерации» (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ). – [Электронный ресурс]. – URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_28399/
Тихомиров Ю.А. Управление на основе права. – М., 2007. – 39 с.
Магданов П.В. Система управления организацией: понятие и определение // Вестник ОГУ. – 2012, №8(144). – URL: https://cyberleninka.ru/article/n/sistema-upravleniya-organizatsiey-ponyatie-i-opredelenie (дата обращения: 18.01.2019).
Малышева И.В. Правовой характер локальных нормативных актов // Известия ТулГУ. Экономические и юридические науки. 2016. – №2-2. – URL: https://cyberleninka.ru/article/n/pravovoy-harakter-lokalnyh-normativnyh-aktov (дата обращения: 18.01.2019).
Микерова Г. Г. Современные тенденции управления системой образования в России// Современные технологии управления. ISSN 2226-9339. — №4 (76). Номер статьи: 7603. Дата публикации: 2017-04-01. Режим доступа: https://sovman.ru/article/7603/ (дата обращения: 18.01.2019).
Козырин А. Н., Корф Д. В., Трошкина Т. Н. Управление образованием: организационно-правовые основы: Учебное пособие [Текст] / под ред. Т.Н. Трошкиной. – М.: ФЦОЗ, 2015. –234с.
«Трудовой кодекс Российской Федерации» от 30.12.2001 N 197-ФЗ (ред. от 27.12.2018)
Ст. 8. ТК РФ: Локальные нормативные акты, содержащие нормы трудового права (в ред. Федерального закона от 30.06.2006 N 90-ФЗ) http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_34683/c3aa977f4da67be89baf817897b74530882cca55/ (дата обращения: 18.01.2019).
Самигуллин В.К. Локальное нормативное регулирование в механизме современного правового регулирования общественных отношений // Вестник ВЭГУ (Восточная экономико-юридическая гуманитарная академия) 2015. № 4 (78). С. 68-77.
Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: учебник. – М., 2015. – 528 с.