Финансирование социального обслуживания граждан и перспективы его развития

Содержание

Введение……………………………………………………………………………...3
1. Понятие, принципы и система социального обслуживания граждан…………4
2. Механизм финансового обеспечения социального обслуживания граждан...10
3. Современные проблемы и перспективы развития социального обслуживания
граждан……………………………………………………………………………...15
Заключение………………………………………………………………………….29
Список использованных источников……………………………………………...31

Введение
Концентрация в руках государства полномочий в социальной сфере получила конституционно-правовое обоснование.
Провозглашение Российской Федерации социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие личности (статья 7 Конституции России), закрепление в ведении Российской Федерации регулирования и защиты прав и свобод человека и гражданина (пункт «в» статьи 71 Конституции России), в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации защиты семьи, материнства, отцовства и детства, социальной защиты, включая социальное обеспечение (пункт «ж» части 1 статьи 72 Конституции России), придают особую роль государству.
Актуальность темы исследования объясняется тем, что передача на государственный уровень социальных полномочий позволяет избавиться от различий в уровне социальной защищённости граждан, вызванных различиями в возможностях муниципальных образований, ранее её обеспечивавших. Это, в свою очередь, способствует реализации конституционного принципа равенства прав и свобод человека и гражданина, в т.ч. социальных прав, вне зависимости от места жительства (части 2 статьи 19 Конституции России).
Предметом исследования выступает социальное обслуживание, объектом служит система социального обслуживания.
Целью данной работы является изучение системы и процесса социального обслуживания граждан в нашей стране.
Для достижения поставленной цели, необходимо выполнить следующие задачи:
1) изучить принципы и систему социального обслуживания;
2) охарактеризовать механизм финансового обеспечения социального обслуживания граждан;
3) выявить проблемы и перспективы развития системы соцобслуживания.
1. Понятие, принципы и система социального обслуживания граждан
Согласно статьи 7 Конституции РФ, Россия является социальным государством, и национальная политика направлена на создание условий, которые обеспечивают достойный уровень жизни и свободное развитие людей.
При демократических условиях, социальное государство даёт возможность любым общественным объединениям оказывать социальную помощь нуждающимся.
Статья 39 Конституции РФ оговаривает поощрение «создания дополнительных форм социального обеспечения и благотворительности».
Одна из важнейших целей социального государства – сглаживать социальное неравенство и преодолевать его крайние формы.
Для достижения этих целей, государство применяет различные способы, например:
1) вносятся социальные коррективы в правовые отношения (при помощи трудового права);
2) государство вмешивается в общественные отношения (вопросы охраны труда, контроль за воспитанием и пр.);
3) обеспечивается общедоступность наиболее важных благ и услуг (регулируются цены, развиваются государственные системы образования и медицины, и др.);
4) улучшается социальное положение с помощью государственных выплат (социальные пособия);
5) сглаживается имущественное неравенство за счёт средств, которые мобилизует государство (налоговые платежи, пошлины и пр.);
6) смягчается экономическое неравенство через обобществление определённых экономических ценностей, либо их перераспределение (земельная реформа);
7) устраняется социальное неравенство правовыми мерами (уравнивание оплаты труда между мужчинами и женщинами) и т.д.
Правовое регулирование отношений по социальному обслуживанию граждан в нашей стране осуществляется:
1) Конституцией РФ;
2) Федеральным законом от 28.12.2013 года № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации»;
3) Гражданским кодексом РФ;
4) Федеральными законами от 24.11.1995 года № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», от 24.04.2008 года № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве»;
5) Постановлением Правительства Российской Федерации «Об утверждении методических рекомендаций по расчёту подушевых нормативов финансирования социальных услуг»;
6) Постановлением Правительства Российской Федерации «Об утверждении примерного перечня социальных услуг по видам социальных услуг»;
7) Приказом Министерства труда России «Об утверждении рекомендаций по формированию и ведению реестра поставщиков социальных услуг»;
8) Приказом Министерства труда России «Об утверждении рекомендаций по формированию и ведению регистра получателей социальных услуг»;
9) Приказом Министерства труда России «Об утверждении методических рекомендаций по расчёту потребностей субъектов Российской Федерации в развитии сети организаций социального обслуживания»;
10) иными нормативно-правовыми актами.
Таким образом, социальное обслуживание – это одно из приоритетных направлений социальной политики государства.
В ГОСТе Р 52495-2005 содержится наиболее распространённое определение термина «социальное обслуживание», а именно, социальным обслуживанием является деятельность социальных служб, которая направлена на предоставление социальных услуг, осуществление социальной реабилитации и адаптации граждан, находящихся в сложной жизненной ситуации.
В соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2013 года № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации», социальное обслуживание граждан является деятельностью по предоставлению гражданам социальных услуг.
Статья 5 Федерального закона «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» закрепляет следующие основные принципы социального обслуживания граждан: равенство и свобода доступа граждан к социальному обслуживанию; адресная социальная помощь; поставщики социальных услуг находятся рядом с местом жительства получателей социальных услуг, и имеется достаточное количество поставщиков социальных услуг; сохраняется пребывание гражданина в привычной благоприятной среде; добровольная основа и неразглашение третьим лицам.
Суть первого принципа заключается в равноправии и свободе доступа для всех граждан страны к социальному обслуживанию, при этом, никакие другие обстоятельства (пол, раса, возраст, национальность, язык, происхождение, место жительства, отношение к религии, убеждения и принадлежность к общественным объединениям) и личные особенности граждан не имеют значения.
Второй принцип говорит об адресности конкретных видов социальных услуг, т.е. социальная помощь оказывается не группам граждан, а тем, кто в ней нуждается, с учётом их личных потребностей. Каждому получателю социальных услуг подбирается форма социального обслуживания, её вид, объём, периодичность, условия, сроки предоставления социальных услуг, а также, мероприятия по социальному сопровождению. Таким образом, составляется индивидуальная программа, т.е. документ, подчёркивающий адресный характер предоставления социальных услуг. Основой для данной программы служат потребности определённого гражданина (которые пересматриваются, согласно установленным срокам) в социальных услугах.
Третий принцип означает, что необходимо создавать внешние материальные и нематериальные (информационные и пр.) условия, которые нужны для комфортного оказания социальных услуг гражданам.
Четвёртый принцип проявляется в сохранении пребывания гражданина в привычной для него и благоприятной среде, т.е. при таких условиях, которые исключают воздействие на человека вредных факторов, максимально приспособлены для его нужд, а также, личных и материальных потребностей.
Принцип добровольности социального обслуживания характеризует предоставление социальной помощи гражданам только по их личному согласию, либо по согласию их законных представителей, попечителей, опекунов.
Принцип конфиденциальности обязывает работников организаций социального обслуживания не разглашать личные сведения, которые они получили при осуществлении социальной помощи гражданам, т.к. данная информация является профессиональной тайной, более того, в некоторых случаях требуется анонимность в оказании услуг.
Согласно Федеральному закону от 28 декабря 2013 года № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации», основными элементами системы социального обслуживания являются следующие:
1) Министерство труда и социальной защиты РФ (Минтруд России) – это федеральный орган исполнительной власти, который осуществляет функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере социального обслуживания. Его полномочия закреплены в пункте 1 Положения о Министерстве труда и социальной защиты Российской Федерации, утверждённого Постановлением Правительства РФ от 19 июня 2012 года № 610;
2) органы государственной власти субъектов РФ в сфере социального обслуживания, которые уполномочены на осуществление предусмотренных в пункте 2 статьи 8 Федеральным законом полномочий в сфере социального обслуживания.
3) федеральные министерства, службы и агентства, т.е. организации социального обслуживания, находящиеся в ведении федеральных органов исполнительной власти. Их структура утверждена Указом Президента РФ от 21 мая 2012 года № 636 «О структуре федеральных органов исполнительной власти»;
4) организации социального обслуживания, находящиеся в ведении субъекта РФ. В части 1 статьи 17 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» указано, что в субъекте РФ устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ. Структура исполнительных органов государственной власти субъекта РФ определяется высшим должностным лицом субъекта РФ (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) в соответствии с конституцией (уставом) субъекта РФ;
5) негосударственные (коммерческие и некоммерческие) организации социального обслуживания, в т.ч. социально-ориентированные некоммерческие организации, которые предоставляют социальные услуги.
Согласно пункта 2.1 ст. 2 Федерального закона «О некоммерческих организациях», социально-ориентированными некоммерческими организациями признаются некоммерческие организации, которые созданы в предусмотренных вышеуказанным Законом формах (исключение составляют: государственные корпорации, государственные компании, общественные объединения, которые являются политическими партиями) и осуществляют деятельность, направленную на решение социальных проблем, развитие гражданского общества в России, а также, виды деятельности, которые предусмотрены статьёй 31.1 данного Закона.
Социально-ориентированные некоммерческие организации, которые предоставляют социальные услуги, включаются в реестры социально-ориентированных некоммерческих организаций – получателей поддержки. Такие реестры ведут федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов РФ и местные администрации, которые оказывают поддержку социально-ориентированным некоммерческим организациям;
6) индивидуальные предприниматели (ИП), которые осуществляют социальное обслуживание.
В соответствии с пунктом 1 статьи 23 части первой ГК РФ, гражданин вправе заниматься предпринимательской деятельностью без образования юридического лица с момента государственной регистрации в качестве ИП.
Подать обращение на социальное обслуживание могут: граждане лично; их официальные представители; граждане, выступающие в интересах других граждан; государственные органы; органы местного самоуправления; общественные объединения.
Формами предоставления социального обслуживания являются: стационарная форма (стационарные организации социального обслуживания, например, дома-интернаты для престарелых и инвалидов, психоневрологические интернаты); полустационарная форма; форма социального обслуживания на дому.
Виды социальных услуг, которые предоставляются гражданам (с учётом их индивидуальных потребностей): социально-бытовые; социально-медицинские; социально-психологические; социально-педагогические; социально-трудовые; социально-правовые; услуги в целях повышения коммуникативного потенциала получателей социальных услуг, которые имеют ограничения жизнедеятельности, в том числе, дети-инвалиды; срочные социальные услуги.
В каждом субъекте Российской Федерации установлен конкретный перечень предоставляемых гражданам социальных услуг.
2. Механизм финансового обеспечения социального обслуживания граждан
Согласно Закона № 442-ФЗ, источниками финансового обеспечения социального обслуживания являются:
1) средства бюджетов бюджетной системы РФ;
2) благотворительные взносы и пожертвования;
3) средства получателей социальных услуг при предоставлении социальных услуг за полную либо частичную плату;
4) доходы от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, которую осуществляют организации социального обслуживания;
5) иные источники, не запрещённые законом.
Как видно, финансирование социальных услуг осуществляется, как за счёт федерального либо регионального бюджета, так и за счёт средств получателей социальных услуг, когда им предоставляются социальные услуги за полную либо частичную плату.
Предоставлением социальных услуг занимаются: негосударственные организации, а также, индивидуальные предприниматели, которые осуществляют деятельность по социальному обслуживанию.
В соответствии с действующим в нашей стране законодательством, социальные услуги предоставляются бесплатно в форме социального обслуживания на дому, в полустационарной и стационарной формах социального обслуживания только для:
1) несовершеннолетних детей;
2) лиц, которые пострадали в результате чрезвычайных ситуаций, а также, вооружённых межнациональных (межэтнических) конфликтов.
Необходимо отметить, что социальные услуги предоставляются бесплатно в том случае, если на дату обращения за социальной помощью, среднедушевой доход получателя социальных услуг, рассчитанный в соответствии с нормативно-правовыми актами Российской Федерации, оказывается ниже предельной величины, либо равен предельной величине среднедушевого дохода для бесплатного предоставления социальных услуг, которая установлена законом субъекта РФ.
При этом, нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации предусматривают иные категории граждан, которым социальные услуги оказываются бесплатно.
Постановление Правительства РФ от 18 октября 2014 года № 1075 «Об утверждении Правил определения среднедушевого дохода для предоставления социальных услуг бесплатно» регулирует порядок определения среднедушевого дохода для предоставления социальных услуг бесплатно.
Основной целью Постановления Правительства РФ является определение видов доходов получателей социальных услуг и членов их семей, приобретённых в денежной форме, которые необходимо учесть при расчёте среднедушевого дохода.
В случае государственного финансирования предоставления социальных услуг, Правительство РФ утвердило методические рекомендации по расчёту подушевых нормативов финансирования социальных услуг.
Подушевые нормативы финансирования социальных услуг могут использоваться для определения объёма финансирования расходов на предоставление социальных услуг в различных формах социального обслуживания при формировании бюджета субъекта Российской Федерации, а также, для определения размера компенсации, выплачиваемой поставщикам социальных услуг.
Подушевые нормативы финансирования могут корректироваться субъектами Российской Федерации применительно к городской или сельской местности, в зависимости от форм социального обслуживания.
Расходы на предоставление социальных услуг подразделяются на прямые и косвенные.
К прямым расходам на предоставление социальных услуг относятся следующие:
1) расходы на оплату труда и начисления на выплаты по оплате труда персонала, который предоставляет социальные услуги;
2) общехозяйственные расходы, которые непосредственно связаны с предоставлением социальной услуги её получателю (расходы на оказание услуг связи, коммунальных и транспортных услуг, материальные затраты и пр.);
3) другие расходы, которые непосредственно связаны с предоставлением социальной услуги.
Косвенные расходы на предоставление социальных услуг состоят из таких затрат, как:
1) расходы на оплату труда и начисления на выплаты по оплате труда управленческого персонала;
2) общехозяйственные расходы, которые необходимы для обеспечения собственных нужд поставщика социальных услуг.
На уровне регионов исполнительные органы государственной власти, также, утверждают тарифы на социальные услуги на основании подушевых нормативов финансирования социальных услуг.
Тарифы рассчитываются региональными департаментами, в соответствии с методическими рекомендациями по расчёту подушевых нормативов финансирования социальных услуг, которые утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 декабря 2014 года № 1285 «О расчёте подушевых нормативов финансирования социальных услуг».
Нет ничего плохого в регулировании вопросов видов и платности оказываемых услуг населению на уровне субъектов РФ, так как вопрос требует своей правовой регламентации, и если не получает её в полном объёме на федеральном уровне, образуется пробел в праве, который заполняется на нижних уровнях власти.
Отдельного внимания заслуживает вопрос признания правомерности платности социальной услуги для её получателя.
Теоретик-экономист А. С. Филиппов, уже в начале XXI века, следующим образом прокомментировал ситуацию в регионах по поводу платности услуг: «Объём платных услуг населению в сопоставимых ценах 1991-2001 гг. в социальной сфере сократился более чем на две трети, несмотря на то, что граница между бесплатным и платным предоставлением отдельных видов услуг существенно сместилась в сторону платности.
На фоне резкого снижения объёма услуг социальной сферы наблюдается значительная межрегиональная и внутрирегиональная дифференциация их душевого потребления. В результате резкой поляризации потребления платных услуг, как по объёму, так и по качеству и номенклатуре, сложились две параллельные сферы обслуживания населения: элитарная и общедоступная, практически не пересекающиеся по составу потребителей». [23, с. 14]
Исходя из возможности, как государственного, так и частного финансирования предоставления социальных услуг на федеральном и региональном уровне, можно с уверенностью утверждать, что происходит так называемое разгосударствление функций исполнительной власти разных уровней.
Как считает В. Н. Лексин, вышеуказанная ситуация «требует осмотрительности и применимо далеко не везде, в том числе из-за крайне неравномерного распространения по территории страны предприятий и организаций, способных эффективно заменить действующие государственные и муниципальные структуры». [18, с. 6]
По мнению американских исследователей [19, с. 78], полностью могут быть переданы рынку лишь те государственные функции, которые отвечают определённым требованиям:
1) возможность быть обеспеченными рынком (в случае, если покупатели хотят приобрести услуги, а другие, кто не хочет платить, не смогут пользоваться ими, - частные производители возьмут оказание услуг на себя);
2) удовлетворение ими не столько общества в целом, сколько отдельных индивидуумов или группы индивидуумов (т.е. речь идёт о частных благах);
3) для общества неважно, каждый ли должен иметь доступ к благам, т.е. не надо заботиться о равенстве или универсальном доступе людей к этим благам.
При этом, государственному сектору может понадобиться регулировать эту деятельность и добиваться соблюдения правил, но не придётся субсидировать её или управлять этой деятельностью.
Только при наличии в стране обозначенных обстоятельств государство может передать в частный сектор предоставление социальных услуг.
В условиях российской действительности пока нельзя социальные услуги представить полностью на рынке, так как большая часть населения, заинтересованная в их получении, окажется не удовлетворена.
Наша страна ещё не достигла такого уровня развития, чтобы переложить на частные компании качественное социальное обеспечение граждан.
3. Современные проблемы и перспективы развития социального обслуживания граждан
Понятие «система социального обслуживания» является новым для российского законодательства.
Федеральный закон от 10.12.1995 года № 195-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации» (далее - Закон № 195) (утратил силу с 1 января 2015 года в связи с принятием Федерального закона от 28.12.2013 № 442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации»; далее - Закон № 442) оперировал сходным понятием «система социальных служб», которая фактически имела две составляющих: государственную систему социальных служб и частную, представленную «предприятиями и учреждениями иных форм собственности и гражданами, занимающимися предпринимательской деятельностью по социальному обслуживанию населения без образования юридического лица».
Государственная система социальных служб была приоритетной и, согласно части 1 статьи 4 Закона N 195, представляла собой систему, состоящую из государственных предприятий и учреждений социального обслуживания, являющихся собственностью субъектов Российской Федерации и находящихся в ведении органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
Понятие «система социального обслуживания" по своему содержанию гораздо шире понятия «система социальных служб», поскольку в него включены федеральный орган исполнительной власти и органы государственной власти субъектов Федерации.
Слово «система» подчёркивает взаимосвязь и взаимодополняемость участников системы социального обслуживания, которые объединены тем, что подчинены положениям Закона № 442 и иным нормам законодательства в сфере социального обслуживания, имеют взаимосвязанные цели и задачи деятельности, действуют на основании общих принципов.
Вышеназванные элементы системы социального обслуживания имеют государственное «происхождение». Исключительно к частному сектору принадлежат негосударственные (коммерческие и некоммерческие) организации социального обслуживания и индивидуальные предприниматели, осуществляющие социальное обслуживание.
Разделение организаций, занятых социальным обслуживанием (оказанием социальных услуг), на предприятия и учреждения давно утратило свою актуальность.
В рамках широкомасштабной реформы федеративных отношений и местного самоуправления произошли существенные изменения в механизме распределения полномочий, ставшем базовым элементом выстраиваемой системы межбюджетных отношений.
Такие изменения предполагали чёткое закрепление объёма собственных полномочий каждого из субъектов публичной власти, с возможностью участия в их осуществлении иных субъектов публичной власти, но на началах делегирования либо добровольного исполнения, гарантирующих определённость источников финансирования полномочий.
Обновлённый механизм разграничения полномочий затронул социальную сферу одной из первых.
В результате состоявшегося перераспределения, начало которому было положено Федеральным законом от 06.10.2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Закон № 131), лишение муниципальных образований «собственной» компетенции не исключило их участия в сфере социальной защиты: государство вправе делегировать им государственные полномочия в рассматриваемой сфере, муниципальные образования вправе принять на себя социальные обязательства в инициативном порядке.
С таким подходом связывались надежды, с одной стороны, на обеспечение единого нормативно-правового регулирования и гарантированного финансирования, а с другой - на создание возможности передачи местному самоуправлению тех полномочий, которые оно способно осуществить наиболее эффективно.
Обоснованность использования в сфере социальной защиты отдельных категорий граждан концепции разграничения полномочий, основанной, по сути, на приоритете финансового обеспечения перед функциональным предназначением их носителей, вызывает весьма серьезные сомнения.
Достаточно обратиться к анализу практики применения правовых институтов делегирования государственных и принятия добровольно исполняемых полномочий, призванных вовлечь муниципальные образования в сферу социальной защиты на условиях определенности источника финансирования.
Так, согласно части 5 статьи 20 Закона № 131, на муниципальном уровне по-прежнему оказываются дополнительные меры социальной поддержки и социальной помощи отдельным категориям граждан, в том числе, единовременная материальная помощь малообеспеченным многодетным и неполным семьям, малоимущим семьям, имеющим ребёнка-инвалида, малоимущим одиноким, находящимся в трудной жизненной ситуации по не зависящим от них причинам гражданам, понёсшим имущественные потери, вызванные чрезвычайной ситуацией (стихийным бедствием или техногенной аварией) и т.д.
На основании части 2 статьи 14.1, части 2 статьи 15.1, части 2 статьи 16.1 Закона № 131, муниципальные образования, используя многолетний опыт, продолжают исполнять обязательства по созданию условий для социального обслуживания граждан, оказавшихся в сложном материально-экономическом, социальном положении, проявляют заботу об отдельных категориях лиц в целях их социальной адаптации и т.п.
На территории многих муниципальных образований, в условиях правовой неопределённости по вопросу о праве создания муниципальных организаций в сфере социального обслуживания, функционируют муниципальные комплексные центры социального обслуживания населения, центры социальной помощи семье и детям, социально-реабилитационные центры для несовершеннолетних, социальные приюты для детей и подростков, дома ночного пребывания.
Накопленный опыт позволяет муниципальным образованиям активно участвовать и в осуществлении деятельности по опеке и попечительству, используя специально закреплённое для этого право (пункт 4 части 1 статьи 14.1, пункт 4 части 1 статьи 15.1, пункт 4 части 1 статьи 16.1 Закона № 131).
Из Закона № 195 в 2004 году было исключено понятие муниципальной системы социальных служб. В то же время, часть 3 статьи 4 Закона № 195 допускала возможность осуществления социального обслуживания предприятиями и учреждениями различных форм собственности.
Государство со своей стороны поддерживало и поощряло развитие социальных служб, независимо от форм собственности (часть 4 статьи 4 Закона № 195).
Закон № 442 не упоминает напрямую ни о муниципальных образованиях, ни о муниципальных учреждениях, однако, согласно статьи 5, в систему социального обслуживания, помимо государственных, включаются негосударственные организации. Данное законодательное положение может быть истолковано двояко, как допуская (буквальное толкование), так и запрещая (расширительное толкование) создание муниципальных учреждений социального обслуживания.
В результате реализации концепции реформы, юридическое положение муниципальных образований, лишённых «собственной» компетенции в сфере социальной поддержки и социального обслуживания, не соответствует их фактическому положению как ключевых её участников. Объём реально осуществляемых ими полномочий по социальной защите отдельных категорий граждан остаётся весьма значительным.
С 1 января 2015 года вступил в силу новый кодификационный закон в сфере социального обслуживания – Федеральный закон «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» от 28 декабря 2013 года № 442-ФЗ, который, как предполагалось, модернизирует систему социального обслуживания населения.
Однако, в настоящее время обозначился ряд проблем правового регулирования отношений по социальному обслуживанию, позволяющих сделать определённые выводы о совместимости нормативных положений данного Закона с реалиями жизни, правоприменительной практикой и сущностными принципами института социального обслуживания, предпосылки для формирования которого в структуре социально-обеспечительного законодательства были заложены ещё первыми актами о формах социального обслуживания пожилых граждан, принятыми к середине 80-х гг. XX в.
1. С началом разгосударствления сферы социальных услуг, ещё большую остроту приобретает проблема обеспечения эффективного контроля, выявления и устранения фактов жестокого обращения с пациентами – получателями социальных услуг в стационарной форме, которые отмечаются, как в учреждениях психоневрологического профиля, так и в стационарах общего типа, как в «частном секторе» социальных услуг, так и в государственных и муниципальных стационарах.
Следует отметить, что ныне действующий Закон № 442, хотя и закрепляет в части 1 статьи 4 положение о том, что социальное обслуживание основывается на соблюдении прав человека и уважении достоинства личности, носит гуманный характер и не допускает унижения чести и достоинства человека, однако, в качестве принципов социального обслуживания в части 2 статьи 4, данные положения не закреплены.
Если обратиться к нормам ранее действовавшего Федерального закона № 122-ФЗ (далее по тексту – Закон № 122), то видим, что принцип соблюдения прав и свобод человека прямо был закреплён в статье 3 в числе основных принципов деятельности в сфере социального обслуживания граждан пожилого возраста и инвалидов, а Закон № 195 в числе принципов социального обслуживания прямо закреплял принцип гуманности (статья 5). Закон № 442 лишь в статье 9 устанавливает право получателя социальных услуг на уважительное и гуманное отношение в перечне остальных прав получателей социальных услуг.
Во взаимосвязи с принципом гуманности следует рассматривать и корреспондирующий с ним принцип ответственности органов государственной власти и учреждений, а также, должностных лиц за обеспечение прав граждан пожилого возраста и инвалидов в сфере социального обслуживания, который также провозглашался в прежнем Законе № 122, однако, в новом законодательстве он отсутствует.
Но в Законе № 442, в статьях 33 и 34, устанавливаются государственный контроль (надзор) и общественный контроль в сфере социального обслуживания.
Отношения, связанные с осуществлением государственного контроля (надзора) в сфере социального обслуживания, организацией и проведением проверок поставщиков социальных услуг, регулируются положениями Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля», который является правовой основой для регулирования отношений в предпринимательской деятельности.
Основным актом, регулирующим общественный контроль в данной сфере, к которому содержится отсылка в статье 34 Закона № 442, является Закон РФ «О защите прав потребителей» от 7 февраля 1992 года № 2300-1, который, регулируя отношения, возникающие, в частности, между потребителями и продавцами при продаже товаров (оказании услуг), устанавливая, в частности, права потребителей на приобретение товаров (работ, услуг) надлежащего качества и безопасных для жизни, здоровья, а также, определяя механизм реализации этих прав, является правовой базой для регулирования имущественных отношений, входящих в предмет гражданского права, а отнюдь не права социального обеспечения.
Следует особо обратить внимание, что в новом Законе № 442-ФЗ в противовес старым, утратившим силу с 1 января 2015 года законам о социальном обслуживании 1995 года, не содержится норм (хотя бы отсылочного характера), посвящённых ответственности за нарушение норм законодательства о социальном обслуживании и защите прав получателей социальных услуг.
Таким образом, отсутствие в основных положениях Закона ключевых принципов социального обслуживания – принципа гуманности и взаимосвязанного с ним принципа ответственности органов государственной власти и учреждений социального обслуживания – и отсылка к источникам гражданского права в вопросах государственного и общественного контроля свидетельствуют о следующем: акты жестокого обращения с людьми являются теперь лишь результатом некачественного оказания социальных услуг, но не нарушением принципов публично-правового института социального обслуживания. Внедрение частноправовых начал в отношения по социальному обслуживанию не сбалансированы, не обеспечены в полной мере мерами публично-правового характера: принципы государственной гарантированности и ответственности социального обслуживания в числе основных принципов социального обслуживания не обозначены законодателем.
2. Вторая проблема связана с тем, что основная причина помещения пожилых людей в стационарные социальные учреждения – это проблемы со здоровьем, которые лишают их возможности осуществлять самообслуживание, из чего следует, что медицинская помощь – это основная услуга, которую должно обеспечивать стационарное учреждение, для чего требуется медицинский персонал соответствующей квалификации, однако Закон № 442 не предусматривает оказание медицинской помощи в социальных учреждениях врачами, а только средним медицинским персоналом, не говоря уже о врачах редкой специализации в нашей стране – врачах в области гериатрии.
Однако проект Стратегии действий в интересах граждан пожилого возраста до 2025 года, разработанный Минтрудом РФ (по состоянию на 8 июня 2015 года), предусматривает такое приоритетное направление реализации Стратегии, как совершенствование системы охраны здоровья граждан пожилого возраста, развитие геронтологической службы.
Согласно статьи 12 прежнего Закона № 122 граждане пожилого возраста и инвалиды, проживающие в стационарных учреждениях социального обслуживания, имели право на уход, первичную медико-санитарную помощь, в том числе, при стоматологических заболеваниях, которые предоставлялись в стационарном учреждении социального обслуживания, а также, на социально-медицинскую реабилитацию и социальную адаптацию.
Согласно статьи 20 ныне действующего Закона № 442, видами социальных услуг являются только социально-медицинские услуги, направленные на поддержание и сохранение здоровья получателей социальных услуг путём организации ухода, оказания содействия в проведении оздоровительных мероприятий, систематического наблюдения за получателями социальных услуг для выявления отклонений в состоянии их здоровья (согласно Постановлению Правительства РФ от 24 ноября 2014 года № 1236 «Об утверждении Примерного перечня социальных услуг по видам социальных услуг»).
Согласно Приказу Минтруда России от 24 ноября 2014 года № 940н «Об утверждении Правил организации деятельности организаций социального обслуживания, их структурных подразделений&ra