Административно-правовые основы охраны здоровья граждан

По официальным статистическим данным, по состоянию на 1 января нынешнего года население нашей страны насчитывало 146,7 млн. человек [3].
Одним из важнейших показателей, характеризующих эффективность государственной политики в сфере охраны здоровья граждан, является показатель смертности населения. По данному показателю в целом прослеживается положительная динамика. Так, за 8 месяцев текущего года, по данным Росстата, уровень смертности населения снизился на 34 тысячи человек по сравнению с аналогичным периодом прошлого года, что в процентном соотношении составляет 3, 1% [2].
Не могут не внушать оптимизма и статистические данные по смертности от туберкулеза. По сравнению с аналогичным периодом прошлого года смертность от этого опасного заболевания снизилась на 13,6 %, составив 5,1 % на 100. 000 человек. По данному направлению современная Россия улучшила даже показатели, существовавшие в СССР, где борьбе с туберкулезом уделялось повышенное внимание. В СССР самый низкий показатель смертности от туберкулеза составлял 7,7% на 100000 человек [2].
Положительная динамика отмечается и в снижении смертности от дорожно-транспортных происшествий. Так, по сравнению с аналогичным периодом прошлого года смертность в результате ДТП снизилась на 8, 9% [2].
Позитивные изменения наблюдаются и по снижению младенческой смертности. Так, с января по август 2019 года смертность младенцев в возрасте до одного года по сравнению с аналогичным периодом прошлого года снизилась на 800 человек [2].
Наша страна в соответствии с действующей Конституцией 1993 года является социальным государством, данное положение закреплено в статье 7 Основного Закона страны. Целью социальной политики государства, согласно Конституции РФ, является обеспечение достойной жизни и свободного развития человека. Отдельно в статье 41 Основного Закона закреплено право каждого человека на охрану здоровья и получение медицинской помощи, в ряде случаев оказываемой бесплатно. Что же государство понимает под здоровьем? В определении данного понятия государство в целом согласно с определением понятия «здоровье», данным Всемирной организацией здравоохранения (ВОЗ). Согласно определения Всемирной организации здравоохранения, под здоровьем понимается состояние полного физического, социального и душевного благополучия, которое не сводится только к отсутствию физических дефектов или болезней [13]. Данная международная организация, членом которой является и Россия, провозгласила обладание здоровьем одним из основных прав человека и важнейшим фактором в достижении мира и безопасности человечества [8, C. 3].
Определение понятия «здоровье», данное в статье 2 Федерального Закона «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации», несколько шире определения, данного ВОЗ. В российском праве под здоровьем понимается «состояние физического, психического и социального благополучия человека, при котором отсутствуют заболевания, а также расстройства функций органов и систем организма». Здоровье человека в праве нашей страны рассматривается также как нематериальное благо, охраняемое государством и обладающее социальной ценностью [7, C. 16-17].
В вышеупомянутом Федеральном Законе «Об основах охраны здоровья граждан», наряду с определением понятия «здоровье», сформулировано также крайне важное определение дефиниции «охрана здоровья граждан», под которой понимается «система мер правового, экономического, политического, научного, социального, медицинского, в том числе санитарно-противоэпидемического (профилактического), характера, осуществляемых органами государственной власти РФ и субъектов РФ, органами местного самоуправления, организациями, их должностными и иными лицами, а также гражданами в целях укрепления и сохранения физического и психического здоровья каждого человека, поддержания его активной долголетней жизни, профилактики заболеваний, предоставления медицинской помощи» [16, C. 25].
Охрана здоровья граждан в нашей стране осуществляется в соответствии с нормативно-правовыми актами, которые в зависимости от их юридической силы находятся в строгой иерархической подчиненности. Высшей юридической силой в сфере охраны здоровья граждан обладает Конституция РФ, все остальные нормативно-правовые акты должны издаваться на ее основе и не противоречить ей. Следующими по юридической силе нормативно-правовыми актами в данной сфере являются федеральные конституционные и федеральные законы, принимаемые Федеральным Собранием РФ, а также законы субъектов РФ, принимаемые их представительными органами. Следующую ступень в иерархии нормативно-правовых актов, регламентирующих вопросы охраны здоровья граждан, занимают подзаконные акты, к которым относятся Указы Президента РФ, постановления и распоряжение Правительства РФ, а также постановления и распоряжения органов исполнительной власти, как федеральных, так и субъектов федерации. В низу данной иерархической лестницы располагаются нормативно-правовые акты по вопросам охраны здоровья, принимаемые представительными и исполнительными органами муниципальных образований.
Правоотношения в сфере охраны здоровья регулируются различными отраслями российского права. К примеру, отношения, связанные с оказанием возмездных медицинских услуг, регламентируются нормами гражданского права, меры уголовной ответственности за совершенные медицинскими работниками преступления устанавливаются уголовным правом, отношения между медицинскими работниками и работодателем в лице руководителей медицинских учреждений регулируются нормами Трудового Кодекса РФ.[15, C. 34-37].
Огромное значение для правового регулирования охраны здоровья граждан имеют нормы административного права, так как именно они регламентируют вопросы управленческой деятельности и полномочия ее субъектов в данной сфере [11, C. 321]. В свою очередь, эффективное управление и качество принимаемых управленческих решений является залогом того, что цели и задачи государства в сфере охраны здоровья будут реализованы. В действующем законодательстве по сравнению с советским законодательством административно-правовых норм в целом меньше. Это связано с тем, что в СССР вопросы медицинского обслуживания находились в исключительном ведении государства, которое гарантировало исключительно бесплатный характер медицинской помощи.
В действующей Конституции РФ и принятых на ее основе нормативно-правовых актах закреплены основные права граждан в области охраны здоровья. К числу важнейших прав, гарантированных государством, относится закрепленное в статье 41 Основного право на охрану здоровья и медицинскую помощь, которая в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения должна оказываться бесплатно за счет средств фонда обязательного медицинского страхования, бюджетных средств и иных ассигнований. Также в действующей Конституции имеются положения о том, что государство поощряет деятельность, связанную с развитием физической культуры и укреплением здоровья граждан, финансирует целевые программы, направленные на укрепление охраны здоровья людей, на рост санитарно-эпидемиологического и экологического благополучия населения [9, C. 27].
Во исполнение положений Конституции РФ и с целью конкретизации положений об охране здоровья 21 ноября 2011 г. был принят Федеральный Закон № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации». В данном нормативно-правовом акте не только конкретизированы положения Конституции РФ по вопросам охраны здоровья граждан, но и сформулированы базовые понятия, закреплены принципы, на основе которых в нашей стране осуществляется охрана здоровья граждан.
В данном федеральном законе зафиксировано, что система охраны здоровья граждан имеет социальный характер. Хотя о своем здоровье обязан заботиться каждый гражданин, государство берет на себя обязанность принимать меры, направленные на сохранение и укрепление здоровья людей. В этом и проявляется социальный характер закона. В законе подчеркивается, что, хотя в нашей стране и существует рыночная экономика, вопросы охраны здоровья не вписываются в ее законы и концепции, что подтверждается общемировой практикой. Государство принимая на себя обязательство по регулированию, финансированию и законодательному регулированию вопросов, связанных с охраной здоровья граждан, вместе с тем устанавливает принцип взаимной ответственности личности и государства в вопросах охраны здоровья граждан. Данным нормативным правовым актом установлены также организационные основы охраны здоровья граждан в стране [12, C. 101].
В Федеральном законе № 323-ФЗ регламентирована компетенция государства и его органов в вопросах охраны здоровья граждан. В частности, государство, осуществляя меры по охране здоровья граждан, принимает на себя обязательство разрабатывать, финансировать и осуществлять мероприятия, направленные на профилактику заболеваний, в особенности представляющих социальную опасность, снижение смертности, минимизацию отрицательного воздействия на здоровье граждан факторов внешней и внутренней среды, информирование населения по вопросам охраны здоровья, стимулирование граждан к ведению здорового образа жизни, в том числе к занятию физической культурой и спортом [6].
Также в Федеральном Законе № 323-ФЗ регламентированы вопросы организации и оказания первой помощи и иных видов медицинской помощи, в особенности гражданам, страдающим социально опасными и редкими заболеваниями.
Одним из основных нормативно-правовых актов, регламентирующих вопросы охраны здоровья граждан, является Федеральный Закон «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения». В данном законе конкретизированы конституционные положения о праве граждан на благоприятную окружающую среду, определены основные понятия, принципы и организационно-правовые механизмы реализации этого конституционного права граждан.
Вопросы, связанные с обеспечением льготных категорий граждан лекарственными препаратами, лечебным питанием и иными медицинскими изделиями, довольно подробно регламентированы в Федеральном Законе «О государственной социальной помощи». В данном законе зафиксирована обязанность государства по обеспечению льготных категорий граждан лекарственными средствами в форме оказания государственной социальной помощи и предоставления различных социальных услуг. В статье 6. 1 данного нормативно-правового акта определены категории граждан, имеющих право на получение данной помощи. К числу таких граждан относятся, например, инвалиды и участники Великой Отечественной войны, ветераны боевых действий, дети-инвалиды и иные категории граждан.
Охрана здоровья в нашей стране, осуществляется не только государством, его органами и учреждениями, а также негосударственными и частными учреждениями. Вопросы оказания услуг по охране здоровья граждан данными саморегулируемыми организациями регламентированы Федеральным законом от 1 декабря 2007 г. № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях».
Кроме вышеперечисленных нормативно-правовых актов, вопросы, связанные с охраной здоровья граждан, регламентируются и другими федеральными законами. К примеру, вопросы, связанные с донорством крови или ее компонентов, оплаты услуг по ее сдаче, получением звания «Заслуженный донор России», регламентируются Федеральным законом от 20 июля 2012 г. № 125-ФЗ «О донорстве крови и ее компонентов»
К числу наиболее важных федеральных законов, регулирующих вопросы охраны здоровья граждан, также можно отнести Федеральный закон от 17 сентября 1998 г. № 157-ФЗ «Об иммунопрофилактике инфекционных болезней», Федеральный закон от 12 мая 2010 г. № 61-ФЗ «Об обращении лекарственных средств» и другие нормативные акты
Крайне важным в системе нормативно-правовых актов, регулирующих вопросы охраны здоровья граждан, является Федеральный закон «Об обязательном медицинском страховании» от 29. 11. 2010 года № 326- ФЗ. В соответствии с данным законом в России предусмотрено два вида медицинского страхования, а именно обязательное государственное медицинское страхование и частное добровольное.
Добровольное медицинское страхование осуществляется путем заключения гражданско-правовых договоров между гражданами и страховыми организациями. Достоинством данного вида страхования является то, что граждане в результате заключения гражданско-правовых договоров со страховыми компаниями получают право на оказание дополнительных медицинских услуг, не предусмотренных программой обязательного медицинского страхования (ОМС)
Обязательное медицинское страхование, являющееся составной частью системы государственного социального страхования, дает гражданам право на получение медицинской помощи за счет средств фонда ОМС в соответствии с программой обязательного медицинского страхования [14, C. 104].
В соответствии с данным законом застрахованными лицами, кроме граждан России, являются также иностранные граждане и лица без гражданства. Исключение здесь составляют только высококвалифицированные специалисты из числа иностранных граждан и члены их семей, которым медицинская помощь оказывается по иным основаниям. Также застрахованными лицами являются лица, имеющие право на медицинскую помощь в соответствии с Федеральным законом от 19 февраля 1993 г. № 4528I «О беженцах».
Оказание медицинской помощи застрахованным лицам осуществляется за счет средств Федерального и территориального фондов обязательного медицинского страхования.
Денежные средства указанных фондов формируются за счет страховых взносов, уплачиваемых гражданами и юридическими лицами. Размер страховых взносов определяется в соответствии со ставками, устанавливаемыми федеральным законодательством. Основным документом гражданина, дающим ему право на оказание бесплатной медицинской помощи, является полис обязательного медицинского страхования.
Вопросы оказания медицинской помощи находятся в совместном ведении федерации и ее субъектов. Законами субъектов РФ полномочиями по вопросам оказания медицинской помощи могут наделяться и органы местного самоуправления.
Медицинская помощь в рамках программы ОМС должна оказываться медицинскими учреждениями бесплатно. В законе четко указано на недопустимость взимания платы за оказание медицинской помощи в рамках данной программы [1, C. 17].
Нормами Уголовного кодекса Российской Федерации, Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях осуществляется публично-правовая защита граждан, чьи права нарушения в результате причинения вреда в процессе оказания медицинской помощи.
Поскольку вопросы медицинского обслуживания находятся в совместном ведении федерации и ее субъектов, последние в рамках своей компетенции имеют право на принятие законов и подзаконных актов, регламентирующих вопросы охраны здоровья граждан. Данным правом субъекты федерации успешно пользуются и федеральное законодательство в этой сфере оказывает существенное влияние на нормативно-правовые акты, принимаемые субъектами федерации.
Главнейшим условием принятия законов субъектов РФ по вопросам охраны здоровья граждан является их соответствие Конституции РФ и федеральному законодательству. С этой целью федеральные органы государственной власти и в особенности Министерство здравоохранения РФ периодически проводят мониторинг нормативно-правовых актов субъектов федерации на предмет их соответствия Конституции РФ и федеральным законам. В субъектах РФ законодательное регулирование в сфере охраны здоровья обеспечивают:
1) конституции (уставы) субъектов РФ [5];
2) законы субъектов РФ. При этом, исходя из особенностей предмета правового регулирования таких законодательных актов, в числе последних возможно выделить:
законы субъектов РФ об охране здоровья (здравоохранении) [4];
законы субъектов РФ, регулирующие отдельные, узкоспециализированные вопросы здравоохранения (такие, как защита от туберкулеза, профилактика алкоголизма, наркомании, токсикомании; донорство крови и ее компонентов, вакцинопрофилактика, лекарственное обеспечение и т.п.);
иные законы субъектов РФ, нормы которых также используются для административно-правового регулирования данной сферы общественных отношений (об административных правонарушениях; об осуществлении органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий по охране здоровья граждан, о бюджете на очередной финансовый год и др.)
Изучение современного законодательства субъектов РФ в сфере охраны здоровья позволяет прийти к выводу о том, что более чем в половине из существующих в настоящее время 85 субъектов РФ действуют отдельные законы о здравоохранении, носящие комплексный характер, большинство которых принято после вступления в силу Закона об охране здоровья, для развития его положений в части, отнесенной к правовому регулированию субъектов РФ. Преимущественно такие законы содержат административно-правовые нормы о полномочиях органов исполнительной власти субъектов РФ в сфере управления здравоохранением. В некоторых субъектах РФ, где отсутствуют подобные нормативные акты, приняты законы о разграничении полномочий государственных органов власти субъектов РФ в сфере охраны здоровья.
Для обеспечения реализации положений законов в сфере охраны здоровья приняты многочисленные акты подзаконного характера. Они предназначены для правового обеспечения процесса государственного управления охраной здоровья граждан, выступая в том числе и правовыми актами управления (административными актами), принимаемыми для достижения его целей и задач, предоставления государственных услуг и исполнения функций управления. По своим юридическим свойствам они могут быть нормативными, ненормативными, а также смешанными [10, C. 14].