Роль механизма бюджетного финансирования высших учебных заведений в условиях реализации национальных проектов

В статье исследован механизм бюджетного финансирования образовательных организаций высшего образования в конкретных условиях организации финансового обеспечения образовательной деятельности высших учебных заведений в субъектах Российской Федерации. На основе анализа нормативных правовых актов, регулирующих финансирование региональных вузов в Ханты-Мансийском автономном округе – Югре, представлена схема механизма, раскрыты элементы и их взаимосвязи в условиях реализации региональной государственной программы и национального проекта.
Установлены ограничения действующего механизма бюджетного финансирования. В частности, отмечены такие проблемы, как отсутствие законодательного регулирования взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов по реализации национальных проектов, высокий уровень бюрократизма и недостаточная цифровизация процессов, противоречивость нормативно-подушевого метода финансирования, как мотивации к эффективной деятельности; слабая обоснованность методики расчета нормативов затрат на оказание государственных услуг, условная самостоятельность в вопросах планировании финансово-хозяйственной деятельности и использования выделенных средств на уровне учреждений. В качестве основных направлений модернизации механизма предложено: законодательное разграничение и закрепление полномочий федерального и регионального уровней власти при реализации национальных проектов региональными высшими учебными заведениями; пересмотр методики расчета нормативов затрат в направлении обеспечения не только покрытия текущих потребностей, но главным образом на развитие в соответствии с приоритетными направлениями деятельности и развития инноваций; применение конкурсных алгоритмов финансового обеспечения программ развития ВУЗов.
Ключевые слова: высшие учебные заведения, национальный проект, механизм бюджетного финансирования, государственное задание, субсидии.
The article explores the mechanism of budget financing of educational institutions of higher education in specific conditions of the organization of financial support for the educational activities of higher education institutions in the constituent entities of the Russian Federation. The study was carried out by constructing a scheme of budget financing mechanisms for universities of the Khanty-Mansiysk Autonomous Okrug - Ugra in the context of the implementation of the national Education project.
The accumulated experience and practice of organizing financial support indicate the imperfection of the current mechanism of budget financing and the need to find ways to improve them. In particular, problems were noted such as the lack of legislative regulation of the interaction between the Russian Federation and the constituent entities of the Russian Federation on the implementation of national projects, the lack of correlation between the subsidies used and the results achieved, poor substantiation of the methodology for calculating the standards for the cost of providing public services, excessive independence in planning financial and economic activities and the use of allocated funds.
The following are proposed as the main directions of modernization of the mechanism: legislative differentiation and consolidation of powers of the federal and regional levels of government in the implementation of national projects by regional higher educational institutions; revision of the methodology for calculating cost standards in the direction of ensuring not only coverage of current needs, but mainly on development in accordance with priority areas of activity and development of innovations; application of competitive algorithms for financial support of university development programs.
Key words: higher education system, budget financing, national project, budget financing mechanism, education reform, educational services.
Высшее образование является одним из основных компонентов системы образования, ценность которого в нашей стране является неоспоримой. Российское высшее образование рассматривается как ключевой элемент экономической модернизации и научно-технологического развития России. Такое высокое значение высшего образования обусловлено тем, оно является одним из факторов экономического и социального прогресса общества, эффективного воспроизводства кадров для научной и социальной сферы, базовых и высокотехнологичных отраслей экономики. Инвестиции в образование и науку являются наиболее эффективными с точки зрения, как общества, так и конкретного человека.
Исследователи современных проблем российской системы высшего образования сходятся во мнении, что её будущее во многом зависит от модернизации системы управления высшим образованием, основанной на демократизации, регионализации и всемирной поддержке инновационного развития системы образования. Формированию рынка услуг высшей школы в России, посвящены исследования таких авторов как Еремина О.Ю., Евдокимов М., Климанов В. Анализ механизмов государственного регулирования рынка образовательных услуг был осуществлен в работах Владимирова В., Балыхина Г., Ерошина В. В ряде работ различных авторов проводится анализ процессов современного реформирования сферы образования РФ [4].
Вместе с тем, интерес отечественной науки к проблемам управления системой высшего образования в регионах, к вопросам воздействия территориальных факторов на развитие отечественного образования в настоящее время недостаточен. Между тем, значимость территориального аспекта столь высока, что его недооценка неизбежно обрекает любые попытки реформирования и модернизации механизмов бюджетного финансирования высших учебных заведений на неуспех, о чем и свидетельствуют проводившиеся в прошлом реформы.
Процесс развития системы высшего образования обладает определенной направленностью. Направления развития отечественной системы образования определяются в зависимости от действия различных факторов. Развитие системы высшего образования в направлениях, соответствующих социально-экономическому развитию страны, решение стратегической задачи повышения эффективности управления в сфере высшего образования зависит от полноты учёта влияния этих факторов. Однако исследования проблем развития высшего образования в нашей стране так же показывают, что из всего многообразия факторов не всем придаётся достаточное значение. По мнению экспертов одним из факторов, влияние которого учитывается недостаточно полно, является финансовое обеспечение образовательной деятельности высших учебных заведений в субъектах Российской Федерации, в том числе эффективные механизмы бюджетного финансирования образовательных организаций высшего образования в условиях реализации национальных проектов.
Современная система высшего образования России испытывает ряд трудностей. Они обусловлены влиянием как внешних факторов: процессы глобализации, расширение экспансии экономики знаний, развитие новейших технологий и перестройка научного и образовательного процесса, так и внутренними: проблема источников ресурсов и полноценного правового регулирования функционирования механизма бюджетного финансирования высших учебных заведений.
Принимаемые документы стратегического развития по реализации государственной политики в области образования и науки, многочисленные изменения федерального законодательства в сфере образования, послужили основанием применения новых для российской системы образования механизмов финансирования. Это произошло в условиях и отчасти явилось следствием ухудшения финансового обеспечения высшего образования. Наиболее остро стали проявляться признаки ослабления созданной в советский период фундаментальной системы образования и снижения качества образования.
Своевременность решения вопросов совершенствования механизма бюджетного финансирования высших учебных заведений на современном этапе подтверждается данными, характеризующими финансовую обеспеченность образовательных организаций высшего образования. Согласно статистическим данным, начиная с 2014 года наблюдается тенденция снижения бюджетных источников финансирования организаций высшего образования (рис. 1).
Источниками финансирования образования являются бюджетные средства всех уровней бюджетной системы, средства организаций, населения, средства внебюджетных фондов и иностранные источники. Доля двух последних источников незначительна и составляет 2,0% в общем объеме. Доминирующим источником финансирования является бюджетное финансирование, однако, доля бюджетных средств в общем их объеме за период 2014 - 2017 годы сократилась на 4,0% и в 2017 году составила 58,9%. Сокращение доли бюджетных средств компенсировалось в основном за счет средств населения.
Рисунок 1 - Доля бюджетных источников финансирования организаций высшего образования (%). В последующие периоды (2018 - 2019 годы) наблюдалось дальнейшее сокращение бюджетного финансирования и сокращение таких ключевых направлений расходов, как проведение капитального ремонта, выплата стипендий и осуществление инвестиций. Применение методологии нормативной стоимости при определении объемов бюджетных ассигнований сократило и финансирование реализации образовательных программ. Положение усугубляется падением платежеспособного спроса со стороны потребителей образовательных услуг – населения, что обусловлено спадом покупательной способности, а также осложнением демографической ситуации, связанной с резким снижением уровня рождаемости в девяностые - двухтысячные годы и сокращением числа потенциальных учащихся. Исследователями отмечаются так же системные проблемы отсутствия конкурентной среды в сфере оказания государственных услуг высшими учебными заведениями. Гоманова Т.К. и Лукьянова З.А. делают следующий вывод: «Одной из проблем финансирования бюджетных учреждений является отсутствие направленности механизма финансирования бюджетных учреждений на создание конкурентной системы оказания государственных услуг и повышению их качества, а также отсутствие достаточных стимулов для привлечения внебюджетных средств».
В составе компонентов общей стратегии управления организациями высшего образования научным сообществом наиболее важным определен механизм финансирования. Механизм бюджетного финансирования высших учебных заведений – это совокупность норм, подходов, методов и инструментов, используемых государством в целях формирования, перераспределения и использования финансовых ресурсов в целях эффективной реализации научно-исследовательской и образовательной воспроизводственной функций в рамках системы высшего образования.
Составными компонентами механизма бюджетного финансирования являются:
система нормативно-правового регулирования отношений в сфере финансового обеспечения образовательного процесса ВУЗов;
система программно-целевого планирования в сфере образования (Национальный проект «Образование», региональные государственные программы развития образования в субъектах РФ);
субъекты отношений в сфере финансового обеспечения образовательного процесса ВУЗов: учредители организаций высшего образования, ВУЗы, федеральные и региональные институты развития (фонды), заказчики образовательных услуг и работ, арендаторы, участники бюджетного процесса и т.д.;
объекты управления механизмом бюджетного финансирования - отношения по поводу финансового обеспечения образовательного процесса ВУЗов (в рамках бюджетного процесса, формирования государственного задания, предоставления грантов, взаиморасчетов в рамках плана финансово-хозяйственной деятельности ВУЗов и т.д.).
Наиболее существенную роль в механизме бюджетного финансирования в настоящее время играет система программно-целевого планирования в сфере образования, которая создает предпосылки для достижения намеченных целей с наименьшими затратами, концентрации усилий на решении узловых и первоочередных задач государственного значения, преодоления ведомственной разобщенности, баланса интересов различных хозяйствующих субъектов и органов управления. Именно поэтому государственное программно-целевое планирование рассматривается как инструмент эффективного решения различных вопросов социально-экономического развития, дополняющий рыночные механизмы хозяйствования.
К преимуществам программного планирования можно отнести:
комплексный подход к решению проблем. Цели, задачи и основные мероприятия государственных программ учитывают различные аспекты проблемного вопроса социально-экономического развития;
распределение полномочий и ответственности. В рамках государственных программ проводится четкое распределение полномочий между ответственными исполнителями. Программами определены мероприятия, в осуществлении которых предлагается принять участие и разделить ответственность органам управления различного уровня, а так же предприятиям и организациям. Данный подход позволяет консолидировать усилия и повысить эффективность выполнения программных мероприятий;
эффективное планирование и мониторинг результатов реализации программ. В рамках программ определяются показатели и целевые индикаторы, которые позволяют оценивать результаты реализации тех или иных мероприятий. Решение проблем посредством государственных программ позволяет реализовать целый ряд конкретных проектов.
Государственные программы являются инструментом достижения национальных целей, поэтому они скоординированы с выдвинутыми в 2018 году новыми инициативами федерального уровня – национальными проектами. Взаимосвязь выражается и в том, что система национальных проектов создает основу для дальнейшего развития программно-целевых методов управления. Исследователями отмечается: «Не будет преувеличенным утверждение, что национальные проекты в равной мере формируют как качественно новые требования ко всей системе субфедерального (регионального и муниципального управления), так и апробацию новых механизмов взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов в решении важнейших задач хозяйственного и социального развития страны». Так же отмечается, что в настоящее время законодательное регулирование такого взаимодействия по реализации национальных проектов практически отсутствует при острой необходимости исключительно четкого правового регулирования. В качестве восполнения правового пробела разработаны специальные Методические указания, которые используются при формировании в субъекте Российской Федерации системы региональных проектов, направленных на реализацию национальных и федеральных проектов и достижение зафиксированных в них целей и показателей.
Одним из наиболее значимых национальных проектов для создания условий в получении качественного образования и наиболее распространенный по применению в субъектах РФ является национальный проект «Образование». Это инициатива, которая направлена на достижение в период 2019 - 2024 годов двух основных ключевых задач:
Обеспечение мировой конкурентоспособности российского образования и вхождение Российской Федерации в число ведущих стран мира по качеству образования.
Воспитание гармонично развитой и социально ответственной личности на основе духовно-нравственных ценностей народов Российской Федерации, исторических и национально-культурных традиций.
Национальным проектом определены четыре основных направления развития всей системы образования:
Обновление содержания системы образования;
Создание необходимой соответствующей инфраструктуры;
Подготовка необходимых профессиональных кадров, дальнейшая их переподготовка и повышение квалификации;
Создание более эффективных механизмов управления данной сферой.
Действующая система разграничения полномочий между уровнями государственного управления делает возможным достижение целей национального проекта только при условии участия регионов. Поэтому значительная доля мероприятий в рамках национальных проектов отнесена к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ, а достижение результатов проектов предусмотрено в субъектах РФ. В связи с этим в бюджетах субъектов РФ предусматриваются межбюджетные трансферты из федерального бюджета на реализацию мероприятий национальных проектов. Их доля в общем объеме расходов на национальные проекты составляет 80,0%.
Возможны различные варианты финансового обеспечения реализации мероприятий национальных проектов и государственных программ субъектов РФ. Механизм бюджетного финансирования зависит от целей национального проекта и государственных программ субъектов РФ, особенностей бюджетного процесса в субъектах РФ и маршрутов реализации конкретных мероприятий.
Рассмотрим механизм бюджетного финансирования вузов Ханты-Мансийского автономного округа – Югры в условиях реализации национального проекта, представленный на рисунке 2.
63258696102350006325869610235000
Государственное задание на оказание услуг (выполнение работ) и субсидия на его выполнение
План финансово-хозяйственной деятельности учреждения
Национальный проект «Образование», государственные программы Российской Федерации
Государственная программа Ханты-Мансийского автономного округа –Югры «Развитие образования»
Федеральный бюджет
Бюджет Ханты-Мансийского автономного округа - Югры
Организации высшего образования Ханты-Мансийского автономного округа – Югры (СурГУ, СурГПУ, ХМГМА)
Учредитель
(Департамент образования и молодежной политики ХМАО - Югры)
Конкурс программ развития вузов ХМАО - Югры
Конкурс контрольных цифр приема на программы ВО, СПО в вузы ХМАО - Югры
Конкурс тем научно исследовательских работ
Конкурс программ ДПО вузов ХМАО - Югры
Нормативные затраты на оказание услуг (выполнение работ)
Федеральные и региональные институты развития (фонды)
Заказчики образовательных услуг и работ, арендаторы (физические и юридические лица)
Нормативы социального обеспечения и т.п.
Субсидии на иные цели
Объем и качество услуг (работ)
Плата за образовательные услуги (НИР, арендная плата и т.п)
Гранты и т.п.
Налоги
Оплата товаров, работ, услуг
Стипендии и пособия
Страховые взносы
Оплата труда
Работники
Государственные внебюджетные фонды
Студенты
Поставщики (подрядчики, исполнители)
Бюджетная система
Государственное задание на оказание услуг (выполнение работ) и субсидия на его выполнение
План финансово-хозяйственной деятельности учреждения
Национальный проект «Образование», государственные программы Российской Федерации
Государственная программа Ханты-Мансийского автономного округа –Югры «Развитие образования»
Федеральный бюджет
Бюджет Ханты-Мансийского автономного округа - Югры
Организации высшего образования Ханты-Мансийского автономного округа – Югры (СурГУ, СурГПУ, ХМГМА)
Учредитель
(Департамент образования и молодежной политики ХМАО - Югры)
Конкурс программ развития вузов ХМАО - Югры
Конкурс контрольных цифр приема на программы ВО, СПО в вузы ХМАО - Югры
Конкурс тем научно исследовательских работ
Конкурс программ ДПО вузов ХМАО - Югры
Нормативные затраты на оказание услуг (выполнение работ)
Федеральные и региональные институты развития (фонды)
Заказчики образовательных услуг и работ, арендаторы (физические и юридические лица)
Нормативы социального обеспечения и т.п.
Субсидии на иные цели
Объем и качество услуг (работ)
Плата за образовательные услуги (НИР, арендная плата и т.п)
Гранты и т.п.
Налоги
Оплата товаров, работ, услуг
Стипендии и пособия
Страховые взносы
Оплата труда
Работники
Государственные внебюджетные фонды
Студенты
Поставщики (подрядчики, исполнители)
Бюджетная система
Рис.2 - Механизм бюджетного финансирования вузов Ханты-Мансийского автономного округа – Югры
В систему высшего образования Ханты-Мансийского автономного округа – Югры, где применяется механизм бюджетного финансирования, входят такие высшие учебные заведения, как Сургутский государственный университет (СурГУ), Сургутский государственный педагогический университет СурГПУ), Ханты-Мансийская государственная медицинская академия (ХМГМА).В состав элементов механизма бюджетного финансирования вузов входит:
Национальный проект «Образование» и государственная программа Российской Федерации «Развитие образования», финансовое обеспечение реализации мероприятий которых производится за счет субвенций из федерального бюджета;
Государственная программа Ханты-Мансийского автономного округа – Югры «Развитие образования», финансовое обеспечение реализации мероприятий, которой производится за счет средств регионального бюджета;
Федеральные и региональные институты развития (фонды), которые предоставляют ВУЗам средства на реализацию различных проектов через гранты;
Учредитель (Департамент образования и молодежной политики ХМАО –Югры). На учредителе замыкается наибольший объем полномочий по финансовому обеспечению организации образовательного процесса. Во- первых, в целях обеспечения необходимого объема и качества услуг (работ) должны быть организованы конкурсы программ развития вузов, программ дополнительного профессионального образования, тем научно исследовательских работ, контрольных цифр приема на программы высшего образования, среднего профессионального образования. Во-вторых, на основании результатов проведения конкурсов с учетом нормативных затрат на оказание услуг (выполнение работ) формируется и доводится до вузов государственное задание на оказание услуг (выполнение работ), определяется объем субсидии на его выполнение, а так же объем субсидии на иные цели на основании нормативов социального обеспечения и других установленных законодательством параметров;Заказчики образовательных услуг и работ, арендаторы (физические и юридические лица), от которых поступает оплата за предоставленные образовательные и иные услуги;
вузы, которые формируют план финансово-хозяйственной деятельности учреждения исходя из планируемых объемов доходов (субсидии на выполнение государственного задания, субсидии на иные цели, гранты, плата за образовательные услуги от физических и юридических лиц др.) и направлений расходов по организации образовательного процесса (оплата труда и страховые взносы, стипендии и пособия, оплата товаров, работ и услуг, налоги и др.).Представленная схема отражает уникальный для страны механизм финансирования. Особенность заключается в том, что в отличие от подавляющего большинства регионов, где функционируют в основном федеральные вузы, финансируемые из федерального бюджета, в Ханты-Мансийском автономном округе вузы региональные. Финансирование организации образовательного процесса производится за счет регионального бюджета.
Сложное построение и особенности региональной системы высшего образования обуславливают содержание проблем механизма, которые можно условно сгруппировать по его элементам.
На уровне федерации определенную трудность для эффективного функционирования механизма бюджетного финансирования мероприятий национального проекта является отсутствие законодательного регулирования взаимодействия Российской Федерации и субъектов РФ по их реализации. Это влияет на оперативность системного реагирования в случаях изменений стратегических направлений национальной политики, корректировки системы приоритетов, механизмов бюджетного обеспечения и т.д. Исследователями отмечается излишняя забюрократизированность процедур на уровне системного оперативного реагирования: затяжные процессы согласования изменений в госпрограммы, в объемы финансового обеспечения мероприятий, длительный период издания сопутствующих нормативных правовых актов. В результате в условиях нестабильного макроэкономического положения внедрение нововведений составляет значительный временной отрезок и в отдельных случаях могут стать неактуальными ко времени их законодательного введения. Решением данной проблемы может быть исключительно четкое и достаточное правовое регулирование, а именно принятие недостающего звена в системе правового регулирования – законодательного разграничения и закрепления полномочий федеральной и региональной уровней власти при реализации национальных проектов региональными высшими учебными заведениями.
На уровне субъекта наиболее слабым местом является отсутствие взаимосвязи между использованными субсидиями и достигнутыми результатами, слабая обоснованность методики расчета нормативов затрат на оказание государственных услуг в рамках государственного задания и нормативов затрат на содержание имущества. В целях обеспечения взаимосвязи между использованными субсидиями и достигнутыми результатами должна быть установлена система мониторинга выполнения государственного задания, результаты которого должны показать, что получен максимальный результат при использовании предоставленных финансовых ресурсов. Необходим пересмотр методики расчета нормативов затрат в направлении обеспечения не только покрытия текущих потребностей, но главным образом на развитие в соответствии с приоритетными направлениями деятельности и развития инноваций.
На уровне вуза вызывает вопросы реализация принципа самостоятельности в осуществлении финансово-хозяйственной деятельности и использовании выделенных средств. С одной стороны, в результате реформирования бюджетных учреждений и разделения их на три типа: казенные, бюджетные и автономные, образовательные учреждения получили бо̀льшую самостоятельность в распоряжении финансов. вузы самостоятельно разрабатывают план финансово-хозяйственной деятельности, где в доходной части предусматриваются как средства, получаемые из бюджета субъекта Российской Федерации на выполнение государственного задания, так и средства от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, а в расходной части – направления расходования полученных средств. С другой стороны формирование плана производится с условием обязательного соответствия требованиям к качественным и количественным характеристикам государственного задания, установленным учредителем. Нормативно-подушевой метод финансирования существенно ограничивает самостоятельность высших учебных заведений. При этом, недостаточный уровень квалификации кадров и опыта финансового менеджмента в вузах, отсутствие систем управленческого учета, во многих случаях не позволяют отстоять интересы образовательного учреждения в необходимости достаточного финансового обеспечения программ развития, что связано с рисками утраты конкурентоспособности вузов, несоответствия рынку образовательных услуг, неэффективного и нецелевого использования средств.
При достижении поставленных целей развития ВУЗов необходимо активнее практиковать применение конкурсных алгоритмов финансового обеспечения, исключающих формальный подход к их разработке, которые, по мнению экспертов в современных условиях выглядят предпочтительнее нормативного финансирования. Финансовое обеспечение в данном случае осуществляется по итогам конкурсов программ развития вузов.
Необходимо так же усиление государственного финансового контроля по вопросам формирования и исполнения планов финансово-хозяйственной деятельности вузов. Это снизит вероятность коррупции, использования средств не по целевому назначению, неэффективного их использования.
Предложенные направления модернизации механизма бюджетного финансирования высших учебных заведений позволят с максимальной отдачей реализовать его ведущую роль в достижении целей национальных проектов.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
Гоманова Т.К., Лукьянова З.А. Механизм финансирования бюджетных учреждений как инструмент обеспечения бюджетной безопасности государства // Вопросы управления. 2019. № 1 (37).
Иванов О.Б., Бухвальд Е.М. Национальные проекты России: региональное измерение // ЭТАП. 2019. №1. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/natsionalnye-proekty-rossii-regionalnoe-izmerenie (дата обращения: 18.04.2020).
Индикаторы образования: 2020 : статистический сборник / Н.В. Бондаренко, Д.Р. Бородина, Л.М. Гохберг и др.; Нац. исслед. ун-т «Высшая школа экономики». – М. : НИУ ВШЭ, 2020. – 496 с.
Методические указания по разработке национальных проектов (программ). Утверждены председателем Правительства Российской Федерации Д. А. Медведевым 4 июня 2018 года № 4072п-П6. URL: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_300277/ (дата обращения: 20 февраля 2019 года).
Национальный проект «Образование». URL:https://edu.gov.ru/national-project (дата обращения 22.03.2020).
Постановление Правительства РФ от 26.12.2017 N 1642 (ред. от 04.04.2020) "Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Развитие образования" // "Собрание законодательства РФ", 01.01.2018, N 1 (Часть II), ст. 375.
Постановление Правительства РФ от 29.03.2019 N 377 (ред. от 31.03.2020) "Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Научно-технологическое развитие Российской Федерации"// "Собрание законодательства РФ", 15.04.2019, N 15 (часть III), ст. 1750.
Указ Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 599 «О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки» // Собрание законодательства Российской Федерации от 7 мая 2012 г. N 19 ст. 2336.
Яременко И.А. Национальные проекты, госпрограммы, национальные цели. Как они скоординированы // Электронный ресурс. Режим доступа: https://news.myseldon.com/ru/news/index/217440313Дата обращения: 18.04.2020 г.